BOT投资方式的转移效应、创新与拓展

摘 要：BOT是英文 “build-operate-transfer”的缩写,意为“建设——运营——转让”。我国政府在BOT投资项目试点成功的基础上，正酝酿较大规模、涉及较多行业的BOT合作。BOT作为国际股权资本的投资形式，既具有资本、技术和管理的转移效应，也具有对比和刺激就业的社会效应。随着BOT项目的增加，其正面效应会逐步扩大。BOT投资方式的创新与拓展是其生命力所在，特别是在BOT的投资主体、投资主体的内涵、投资主体的对象诸方面都具有创新拓展的空间的余地。关键词：BOT；效应；创新与拓展BOT投资方式的涵义及其在我国的利用 BOT投资方式萌芽于19世纪末20世纪初，是20世纪70、80年代在一些发达和发展中国家开始采用的一种特许权经营方式。BOT是"build-operate-transfer"的缩写，意为"建设--运营--转让"，这一概念是由土耳其总理厄扎尔1984年正式提出的。根据世界银行《1994年世界发展报告》的定义，BOT是"目前所有新项目常采用的一种特许经营方式。在BOT中，一般是私人团体（或国际财团）统一提供资金，进行建设和经营，并在一定时期内负责设施的维修，然后将这些设施转让给政府部门或其它公共机构。"BOT投资方式诞生之后，得到了较为广泛的应用，土耳其是第一个于70年代末利用BOT投资方式建设发电厂的国家。之后著名的横贯英法的欧洲海底隧道、澳大利亚悉尼的港口隧道、英国Dartfold大桥、泰国曼谷第二期高速公路等都是BOT投资的经典之作；香港东区港九海底隧道也是耗资巨大的BOT项目。经过20多年的实践，BOT投资方式有了较大的创新和发展，其内涵更加确定和丰满，一般的学者认为：典型的BOT投资是指以私营部门（或国际财团）为主要发起人的项目公司，在取得政府的授权后，以特许权协议为融资基础，按照规定的程序方法对一项基础设施项目进行自主设计、融资、建设、经营，并在特许期满将符合一定质量标准的设施资产无偿移交给政府的��ʦ����一种投融资方式。从这一定义来看，BOT投资方式实质上是私营机构参与国家项目，政府机构与私营公司之间形成的一种"伙伴关系"，以此在互惠互利、商业化、社会化的基础上分配与项目的计划和实施有关的资源、风险和利益的方式。改革开放以来，我国的建设资金有较大缺口，BOT投资方式即为国际资本的进入增加了一条渠道，又比传统的直接投资有诸多优势，引起了我国政府的高度重视，1995年1月16日，中国对外贸易经济合作部签发了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》；1995年8月21日，国家计委、电力部、交通部联合签发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，奠定了我国利用BOT投资的基础。1995年国内第一家 BOT试点项目广西来宾B电厂试点成功，而后利用BOT方式兴建的湖南长沙电厂、京通高速公路、上海延安东路隧道复线工程相继建成并投入运营；最近，我国西部第一个由国家批准的供水基础设施BOT项目--由法国威望迪水务集团和日本丸红株式会社投资兴建的成都自来水六厂开始调试供水[1]，国内还有北京开发区污水处理厂、广州西朗污水处理厂、深圳垃圾发电厂等一批环保项目，也正在采用BOT模式运作。目前，我国还有相当一批基础设施项目尝试运用BOT方式建设和运营。我国利用BOT投资方式进行国内基础设施建设正步入一个发展阶段。BOT投资方式的转移效应和社会效应 党的十六大提出了"全面建设小康社会的奋斗目标"，这个目标"是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标"。经济的健康发展是全面建设小康社会的物质基础，而基础设施的建设又是经济发展的基础，因此，基础设施建设的地位十分重要。改革开放以来，我国政府投入了大量的资金进行基础设施建设，使我国的投资环境、生活环境有了较大的改善，但相对于"小康目标"来说，基础设施滞后的问题十分突出，其主要原因是资金投入不足。通过BOT投资方式，我们可以借助于国际资本，把基础设施建设项目的难题和积压问题加以突破或解决；对我国的基础设施实施高层次、高标准、市场化的改造，有助于我国小康社会的推进和早日实现。BOT投资方式的利用对我国的发展建设具有多方面的积极效应。（一）资本、技术和管理的转移效应 从我国BOT投资项目的利用和运行情况看，BOT投资直接增加了国际资本的流入，对我国一些投资巨大、建设周期长而又急需解决，从整个国民经济的发展来看还必须尽快解决的基础设施建设项目来说，通过特许权方式交给BOT资本进行建设经营，不仅可以大大减轻政府的财政负担，弥补和缓解建设资金的严重不足，同时又增加、改造或提升了基础设施数量、质量和层次，有效地改善了投资和生活环境。同时，国际资本流入，对我国扩大生产，增加产出，并通过投资乘数作用，促进经济增长和改善国际收支状况，既有现实意义也有长远意义。BOT投资项目，从取得特许权到建设、经营、转让的整个特许期一般均在十年以上，在特许期内，BOT投资者拥有充分的自主权，按照资本的逐利性和我国政府对资本技术管理等参与分配的新认识，投资者为了争取价值、效益和利润的最大化，必然把成熟的、国际领先的建设项目转移到我国，采用最先进的技术和最科学的管理方法保证其项目的有效运行。因此，BOT所带来的不仅仅是资本，还有先进的技术、科学的管理和崭新的服务理念。这就必然存在技术的扩散效应和管理的外溢效应，既有进口机器设备、工艺流程或中间产品等硬件技术的转移，也有技术咨询、技术培训、操作技能提高等软件技术的转移；同时还具有经营理念、服务意识、技术开发和创新机制的动态发育和企业家精神的培养等。（二）国内同类企业对比的社会效应 俗话说得好“不比不知道，一比吓一跳”。我国有目的的在各行各业中引进BOT投资方式，相当于把一个成熟而又先进的“样板企业”或“模拟实验室”从国外搬到国内，它使这一行业有了比较的基础、目标和标准，在类似的环境条件下，建设、运营、服务、管理、成本、效益、风险等诸多方面都可以进行横向比较，比如目前中国贸促会正在酝酿的美国垃圾处理及环保产业公司BOT投资项目 ，利用城市垃圾生产天然气和复合肥、制砖、制油、制塑料颗料、制脱模纸浆以及发电、供暖，无害化处理率达到100％，垃圾减容量达到80％以上，资源回收利用率达95％以上，在美国已成功建成了300多个城市垃圾处理厂。该技术国际领先，像这样在垃圾综合处理方面独步天下的项目引入我国，必将在我国出现巨大的对比效应，在同行业或在相近的行业中，在条件相近的不同地区中，通过对比、参观、学习以及联合培训等形式，知其所长，学其所长，用其所长，扬长避短，仿照BOT项目规范模式进行运作，促进国内同类企业综合水平的大幅度提升，强大的对比效应必将大面积地促进我国基础设施建设质量和层次的提高，服务经济，造福人类。除此之外，这种对比效应还有以下二个方面：其一是对政府管理者提出了更高的要求和规范管理的目标，并且具有了可操作性、可量化的标准；其二是对BOT项目的使用者或受益者来说，也是一个适应游戏规则，改变陋习，崇尚健康，净化社会，美化环境，提高生活质量的过程。（三）扩大就业的社会效应 BOT投资项目的引进，对缓解我国就业压力，扩大就业机会具有直接和间接两方面的效应，其直接效应是：BOT项目不论是建设期还是经营期，都必然创造出许多新的就业机会，安排和吸纳大批的就业人员，鉴于BOT项目层次高、信誉好和经营有道，在雇员的录用上必然重视知识、重视人才，这样会为一些学有专长的人员提供比较合适的就业岗位，缓解大中专毕业生的就业压力；其间接效应是，BOT项目在直接提供就业机会的同时，还通过带动和刺激相关产业的发展而创造间接的就业机会，国际劳工组织的实证研究表明：这种间接效应是其直接效应的2到3倍，就业率的提高又会保进经济的进一步增长，形成经济的良性循环。 除此之外，BOT投资方式还具有促进产业或基础设施升级换代的效应和贸易创造效应等。随着BOT投资项目的不断建设和投入运营，它的一些积极效应正在无形中逐步扩大，它对于提高我国基础设施的质量和效益都具有很重要的作用。 应当指出的是：由于BOT投资项目的技术含量和附加值不同，由于我国的经济结构、产业的关联度、市场化程度和技术政策方面的原因，BOT投资项目的上述效应有一定的不确定性。BOT投资方式的创新与拓展（一）BOT投资主体内涵的创新与拓展 典型的BOT投资方式是英文 “build-operate-transfer”的缩写,意为“建设——运营——转让”，不少专家也把“transfer”译为“移交”，一般人理解为“转让”是有偿的，而移交是无偿的，这要看特许权协议的规定，没有本质上的歧义。近些年BOT投资方式在投资主体的内涵上有一系列创新和拓展，衍化出一些类似但又有不同内涵的投资方式，如BOOT：build-own-operat-etransfer，意为“建设——拥有——经营——转让”，与典型的BOT相比，投资主体在特许的某段时间内拥有该项目的全部所有权，自主权更大；BOO：build-own-operate，意为“建设——拥有——经营”，与典型的BOT相比，投资主体在特许的某段时间内拥有该项目的全部所有权，并且可以长期经营，不需要移交或转让；BORT：build-own-rent-transfer，意为“建设——拥有——租赁——转让”，与典型的BOT相比，灵活性更大，项目建成后先拥有一定年限、后租赁经营一段时间，最后按协议规定移交给政府；BOOST：build-own-operate-subsidze-transfer，意为“建设——拥有——经营——补贴——转让”，与典型的BOT相比，项目建成后，先具有所有权，后具有经营权，然后享受政府补贴，最后将项目移交给政府 ；BTO：build-transfer-operate，意为“建设——转让——经营”，与典型的BOT相比，建成后先移交给政府，然后再由国家明确投资企业按协议经营。除此之外，还有BOOS：即建设——拥有——运营——出售；BT：即建设——转让；OT：即运营——转让；TOT：即转让——经营——转让等形式。我国政府在运用BOT投资方式的同时，也可以根据项目的条件，有计划的采用针对性更强的演化创新形式，以扩大BOT投资方式的使用范围，促成更多项目的合作与建设。（二）BOT投资主体的创新与拓展 典型的BOT是政府机构与国外私人资本建立的“伙伴关系”，按照WTO国民待遇原则，我国国内的非国有企业或私营资本，也可以仿照BOT投资方式进行运作，这与党的十六大鼓励支持引导民营经济发展、允许资本技术管理等参与分配的新提法是完全一致的。从我国的实际情况看，我国需要BOT投资主体的创新与拓展，要达到十六大提出的“小康目标”，不但需要国际资本的参与，也需要国内民营资本的参与，以解决我国基础设施滞后的问题。国内某些民营资本已经在尝试BOT投资项目的运作：福建泉州刺桐大桥开创了我国民营企业以BOT方式投资交通基础设施建设的先河；北京民营桑德集团率先采用BOT方式参与城市污水治理；四川民营企业瑞云集团投资10亿元人民币采用BOT方式承接邛崃市5平方公里新市区的建设项目[2]引起了轰动；陕西宝鸡市有多家民营企业愿意采用BOT方式投资建设两座城市污水处理厂。这起码说明两方面的问题：其一是民营资本有这个能力；民营经济经过20多年的积累，民营资本不断壮大，已具备参与一些中小型的BOT投资项目的能力。其二是BOT项目有一定的吸引力；BOT项目虽然也有风险，但相比而言它具有风险较小、收益较稳定的特点，这是民营经济感兴趣的关键。国家应该因势利导，在BOT投资主体上予以创新和拓展，充分发挥国际资本和民营资本的作用，大型的基础设施项目可通过BOT方式吸引海外财团、跨国公司等国际资本投资建设；小型的基础设施项目可利用BOT的灵活多变的衍化形式吸引国内的民间资本投资，双管齐下，既解决政府想办、该办、没钱办的事情，又为投资者创造一个有稳定收益的投资机会，同时也为使用者提供了方便，改善和提高了城镇居民的生活水平和生存环境。确实是一件一举多得的好事。但也有不同意见，比如瑞云集团采用BOT方式承接邛崃市新市区的建设项目就有争议，有人认为：民营资本多为私人资本性质，把政府的市政建设项目交给私人建设和经营，政府将失去控制。但多数人认为：邛崃虽是川西重镇，但地处偏远，财力有限，若仅凭一县级市的财力，在目前的基础上需要若干年才能达到“小康水平”，而利用私营资本，采取BOT投资方式，几年内新市区就可建成，城镇居民的生活水平就会大幅度地得到改善和提高，瑞云集团也可以从国家规定的正常收费当中实现企业的收益。道理是明摆着的。“借水行船、借船出海、不求所有、但求所在、但求所用”不能停留在口头上，要落实到行动上，要抢抓机遇，充分利用国际资本或国内私营资本，缓解国家资金短缺的压力，争取早日建成小康社会是我们唯一的选择，既然国外的资本可以进行BOT投资，国内的资本也应该能进行BOT投资。国外的资本到我国来进行BOT项目建设，我国的资本也可以利用长线、成熟、先进的项目到国外去搞BOT投资，投资主体不应再分国内国外，国营私营，只要投资项目合适，只要有利于发展，有利于人民生活水平的提高，就可以采用。（三）BOT投资对象的创新与拓展 典型的BOT投资项目的对象是指政府授权的大型基础设施建设，这样的项目毕竟太少，有许多急待解决的基础设施建设或因为不是政府的项目，或因为不是标准的基础设施而无法开工建设或久拖不决。为了充分发挥BOT投资的作用，对BOT投资的对象应适度放开，比如旧城改造，新城开发，管网升级，环境保护、桥梁建造、隧道工程、电站建设、高速公路、供排水系统、港口码头、大学城建设、小城镇及其基础设施建设等，在有需要的地方、单位或部门，只要符合或满足BOT投资条件的对象，BOT投资者又有积极性的项目均可采取面向国内外进行邀请招标的方式，加快改造或建设。随着各行各业改革的进一步深化，BOT投资方式越来越受到重视。近几年各级政府在城市垃圾处理和环境保护方面做了大量工作，要给子孙������ѵ��后代留下青山绿水、蓝天碧海，但缺少的就是资金，采用BOT投资方式不失为一条捷径。又如近几年教育改革不断深化，教育资源整合，招生规模扩大，大学扩建和大学城建设资金缺口很大，教育设施中的某些项目，也可以试用BOT投资方式，在更大的范围内实行BOT招标，以优化教育资源，解决燃眉之急。在这方面，也有成功的范例，如省农业大学的部分学生公寓就是利用BOT方式开发建设的，运营效果良好。又如台湾的台中大学、中山大学、科技大学、海洋大学等四所大学早在1999年就酝酿利用BOT投资解决学校经费不足的困难。这些尝试为教育单������ѵ位利用BOT投资方式闯出了一条新路。这也说明BOT投资的对象具有较大的拓展空间。 当然，对于我国的一些基础设施建设项目，即使国内有需求，国外有资金，也还有许多工作要做：比如建立专门的BOT管理机构和BOT投资咨询机构，以保证工作程序规范、信息渠道畅通、服务方便到位，打消投资者的种种顾虑等。同时，对于BOT投融资方式，一是要加大宣传力度，增加BOT项目的透明度，立法支持、公开招标、法律公正、舆论监督，使相关方面的利益都得到保护；二是要在项目用人、利益分配等方面适当考虑地方政府的长短期利益；三是要加强培训力度，使相关人员特别是地方政府官员接受BOT项目知识的培训；使其明确BOT方式的程序和游戏规则，确保关键问题按照国际标准以一种合理和系统的方式得到妥善解决。有理由相信，我国的BOT投资在目前良好开端的基础上，在未来的几年内，一定会有一个较大的发展，必定为我国的基础设施建设，为我国全面建成小康社会做出积极的贡献。参考文献：[1] 万山红：《我国第一个自来水BOT项目将开始供水》，CCTV.com.2002.7.26[2] 《中华建筑报》2002、09、17.作者简介：郭玉德（1956—），男（汉族），山东利津人，山东科技大学财政金融学院副教授，主要从事投资学方向的教学与研究工作。